江西湖口突出抓牢“三个融合” 扎实推进“宅改试点”

湖口县位于江西省北部，因地处长江与鄱阳湖交汇口而得名，是“江西水上北大门”，素有“江湖锁钥、三省通衢”的美誉。全县辖5乡7镇、150个村（社区），有1629个自然村，国土面积673平方公里，人口30万，其中农村人口22万人。2022年完成地区生产总值310亿元，其中农林牧渔总产值29.7亿元，占9.6%，财政总收入52.34亿元，属新型工业县。

湖口县自2020年9月被列为新一轮农村宅基地制度改革试点县以来，围绕“两完善、两健全、五探索”改革试点内容，突出在“退”上下功夫，在“整”上见成效，在“用”上出效益，在“改”上做文章，突出抓牢“三个融合”，扎实推进“宅改试点”，创新探索出一套具有湖口特色的宅改模式，推出了“融合宅改”的湖口名片。

一、高位推动、全员发动，抓牢“力量融合”

坚持“政府引导、集体主导、村民主体、社会参与”，动员全社会的力量推进宅改工作。

一是高位推动

成立了以县委书记和县长任双组长的试点工作领导小组，设立综合协调组、技术指导组、政策法规组、村庄规划组、宣传组、督查组等6个工作专班，建立县四套班子领导包乡挂村制度，并向每个乡镇派出乡村振兴和宅改指导员，建立了“周调度、月督查、季通报、半年总结”工作机制。

二是全员发动

采取“一封信”“一年画”“一部车”“一幕屏”“一面墙”“一微信”“一标语”“一场戏”“一快板”等多种方式，广泛开展宣传活动，使宅改政策和要求家喻户晓。将宣传培训贯穿宅改工作全过程，在全县上下凝聚起知改革、促改革的舆论氛围。

县、乡、村层层召开改革动员会、推进会、专题培训会、座谈会，并通过传统媒介和新兴媒体同步发力，着重向群众讲清楚“为什么改、改什么、谁来改、怎么改”的问题。

充分发挥村民事务理事会的作用，通过“政策宣传教育人、村庄规划引领人、业务培训开导人、盘活利用吸引人、进村入户感动人”等多种方式，吸引群众支持宅改、参与宅改、推进宅改，大力探索“民事村办”“村事民办”，村集体事务让群众“唱主角”“当主力”，推进宅改工作的深入。

三是部门联动

通过请进来学习理论、沉下去听取意见、走出去开阔眼界，凝聚起社会各界的宅改积极性。

请进来方面。先后聘请江西农业大学研究生院院长陈美球教授、省宅改指导员许华局长和九江市规划设计集团曾义万副总经理、省国土规划院甘晓辉所长等开展专题讲座。

沉下去方面。组建由县四套班子领导牵头、乡镇领导班子成员广泛参与的调研组，深入试点村专题调研，通过召开座谈会、发放调查问卷、个别访谈等方式，摸清基层情况、形成调研报告、提出改革建议。

走出去方面。先后赴鹰潭余江、江苏武进、浙江德清、安徽东至、赣州大余、吉安永丰等地考察学习。

此外，组织部门发挥“党建引领”作用，宣传部门发挥舆论导向作用，统战部门推行“宅改+乡贤”工作品牌创建，县人大组织代表视察，县政协发挥“有事先商量”平台作用和“委员话宅改”专题活动，形成“凝聚力量抓宅改、社会各界齐参与”的生动场面。

四是政策导动

在宅基地试点村优先安排新农村建设、人居环境整治和高标准农田建设等项目，整合各类资源推进宅改，通过宅改全方位改善村容村貌、发展乡村产业、助推乡村振兴。试点以来，县财政已投入近1亿元，重点用于宅基地基础信息调查、村庄规划编制、乡村建设和产业发展，并通过发行地方国债和商业银行融资，撬动各类资金18亿元形成“宅改+乡村振兴”项目库，为推进宅改提供有力资金支持。

二、顶层设计，整合资源抓牢“内容融合”

一是试点先行

全县按照“一乡多点、以点带面、全面覆盖”步骤，各地结合实际打造了23个宅改样板点、55个示范点，推进了408个自然村开展试点探索。试点村制订了353部村规民约，259个村编制完成《村庄规划草案》，191个村形成了闲置宅基地和闲置农房盘活利用方案。全县在试点探索的基础上，结合群众需求不断总结实践成果，为试点扩面提供有效支撑。

二是制度设计

全县已制订农村宅基地改革和规范管理制度性文件41个，覆盖了4项基础性工作和9项改革试点内容，为深入探索提供指导。

在所有权行使机制方面。印发了《加强村民事务理事会建设的实施意见》《农村宅基地管理使用村民议事协商制度》《关于建立和健全组级集体经济组织的指导意见》等12个指导性文件。

（1）明晰宅基地所有权归属。全面建立组级集体经济组织，将宅基地所有权确权到组级农村集体经济组织，由农村集体经济组织代表集体行使所有权。

（2）健全农村集体经济组织宅基地管理制度。明确农村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整等方面的具体内容，建立农村集体经济组织对宅基地使用、流转、退出、抵押、担保、收益分配等进行审核和监督管理的具体制度。

（3）健全宅基地所有权运行机制。探索农村集体经济组织依法履行宅基地规划、分配、调整、使用等职责的具体路径和方法。完善村民会议或村民代表会议讨论决定宅基地重大事项程序，健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制。

在认定和保障资格权方面。印发了《关于农村集体经济组织成员身份确认的指导意见》《湖口县农村宅基地资格权认定管理试行办法》《湖口县进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地安置补助暂行办法》等文件。

（1）以宅基地资格权人和资格权户的两个层面开展农村宅基地资格权认定和登记工作，实行“以人认定、以户归集”，建立“人、地、房”的宅基地管理信息库。

（2）探索农民“户有所居”的多种保障方式。坚持从实际出发，始终尊重农民意愿，不搞“大跃进”、一刀切，不强行推进村庄撤并，不强制农民搬迁上楼，不损害农民的合法权益。创新“一户一宅、限定面积”“统规户建、集中统建、多户联建”“新型社区建设”“农民公寓、农民住宅小区”等多种保障方式。

（3）探索宅基地资格权的多种实现形式。制定优惠政策，多种方式引导进城农民退出宅基地资格权或使用权。

（4）健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制。在年度新增建设用地计划中单列安排不低于5%的新增建设用地计划指标，专项保障农村村民住宅建设用地需求。

三是融合探索

实践证明，就宅改而宅改，难以调动农民群众的积极性。湖口县因地制宜，全力做好“宅改+”文章，推进宅改工作落地见效。

（1）宅改与新农村建设相结合。结合人居环境整治，通过做好“拆、改、整”文章，改出交通出行便利，改出村庄美丽面貌。

（2）宅改与产业发展相结合。流泗镇红星村、舜德乡灰山村、凰村镇新丰村等发挥宅改关键棋作用，整域推进宅改试点，将宅改同承包地改革同步推进，集中流转，通过实施现代农业产业园项目，以及全域治理、乡村旅游等乡村振兴重大项目，盘活利用闲置宅基地及闲置农房，激活农村土地资源要素，支撑一二三产业融合发展。

（3）宅改与集体经济发展相结合。大垅乡花尖村、城山镇团山村等着力推动宅基地流转、有偿使用，探索村级集体经济组织收储闲置宅基地和闲置农房模式，充分利用盘活的土地资源，通过自主开发、土地入股、合作经营等多种方式，发展集体经济项目，壮大集体经济。

（4）宅改与乡村治理相结合。通过宅改，全面建立组级集体经济组织，健全基层组织管理体系，化解宅基地纠纷等邻里矛盾，营造和谐社会氛围。

（5）宅改与党建引领相结合。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员模范带头作用，树立党员引领宅改旗帜，充分发挥党员引领群众、教育群众、排解难题、化解矛盾的作用。

四是模式引领

通过试点，全县根据村庄资源禀赋，总结出了五种改革模式，为全域推进宅改提供方向和路径。

（1）“村庄整治模式”。对房屋建设密度大、宅基地紧张的自然村，按照“一户一宅”要求，拆除“三房”，开展村庄整治，全面改善村容村貌。

（2）“产业发展模式”。对农业产业已具规模的自然村，适应二三产业的发展需求，积极推进宅基地盘活利用，为村级集体经济发展拓展空间。

（3）“合作开发模式”。对农旅资源禀赋较好的村庄，利用农户富余农房和“一户多宅”房屋，采取“农户出房、村里出地、企业出资”的形式开展三方合作，增加农民和集体收入。

（4）“集中安置模式”。对规模不大、位置较偏、交通不便的自然村，在尊重农民意愿的基础上，在集镇和产业园区开展集中安置，同步落实转产就业；对县城和园区规划区内的村庄，制定优惠政策，实行退出宅基地与安置房置换，打造农民聚居小区，整体改善农民居住和生活条件。

（5）“集体收储模式”。流泗镇金山村、大垅乡花尖村等村集体将农民建房规划富余的闲置宅基地收储，偏僻的地方进行增减挂；地理位置较好的地方，通过村庄规划调整为集体经营性建设用地，探索集体经营性建设用地入市。

三、技术支撑，数字赋能抓牢“平台融合”

一是建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统

在全省率先完成宅基地基础信息补充调查和数据更新工作，完成了对全县集体经济组织成员身份核定，综合运用遥感、测绘、互联网、大数据等信息技术，全面掌握了“一户多宅”、庭院、附属房、闲置宅基地、闲置农房的规模、布局、面积和利用情况。开发建设了湖口县农村宅基地管理信息系统，形成覆盖县域、内容全面、实时更新的农村宅基地数据库，构建了现状一张图、审批一条链、监管一张网的管理体系。目前，全县已有301农户通过系统完成建房审批，批准使用宅基地面积4.16万平方米，审批时限从60天缩短至15天，农民申请建房实现“一次都不跑”。

二是“数字化成果”与空间规划融合，应用于村庄规划编制和历史遗留问题处置

在村庄规划编制方面。基于湖口县宅基地基础信息成果、土地资源条件、农村人口变化趋势，利用大数据技术分析预测宅基地用地需求，合理划定农民建房用地范围。目前，已全面完成了122个行政村“多规合一”实用性村庄规划的编制。探索将预留农民建房富余的农村闲置宅基地由集体经济组织收储，规划为农村集体经营性建设用地，做好农村闲置宅基地转建入市准备。

在历史遗留问题处置方面。通过大数据分析宅基地基础信息调查成果，理清“一户多宅”、“超标准占用宅基地”、未批先建和超大庭院等历史遗留问题，并分类造册，建立了全县农村宅基地历史遗留问题整改台账。各试点村结合实际清退多宅、清理超占、规范管理，腾出了农业农村发展建设空间。

三是“数字化成果”与不动产登记平台融合，应用于宅基地使用权和农房确权登记颁证

积极深化“放管服”改革，推进农民建房管理、登记服务重心下沉至乡镇，通过县政务服务中心“一窗受理”平台，将不动产统一登记系统与农民建房审批验收系统相关联，完善协调联动机制，实现信息共享互通。全面实现了农民建房申请、验收、不动产登记颁证等环节的“一窗受理、一站服务、一事通办”，解决了广大基层群众办理农民建房相关业务来回跑、部门多、效率低等突出问题，进一步提升了群众的获得感、幸福感。